Gezamenlijk organiseerden DocumentWereld en Document Manager een expertsessie over het aanbesteden van digitaliseringstrajecten bij de overheid. Aan tafel deskundigen die zowel de aanbiedende als de vragende kant vertegenwoordigden, aangevuld met onafhankelijke specialisten. In die rol hielp Leon van Oosterom, ELVEO, bij het vooraf scherpstellen van de uitgangspunten.

De kortst mogelijke samenvatting van de uitwisseling tijdens deze rondetafel is een puntsgewijze risico-inventarisatie, die zowel de risico's voor de vragende partijen als die voor de aanbieders in kaart brengt. Een dergelijke scheiding is echter arbitrair, omdat partijen elkaar niet kunnen uitsluiten in de risico's. Overheid en markt zijn tot elkaar veroordeeld. Waar de één steken laat vallen, heeft de ander pijn. En vice versa. Tegen die achtergrond rijst de volgende risico-inventarisatie op:
- De kwaliteit van Eisen heeft effect op de kwaliteit van de aanbieding;
- De selesctie- en gunningcriteria zijnonvoldoende uitgewerkt (knockout,
wensen);
- De aanbieder mikt op 'meerkwerk'/aanbieder koopt het project onder
de kostprijs;
- De feiten worden niet goed gecheckt;
- De representativiteit van de pilot of testopstelling is onvoldoende;
- De keuze om wel of niet in te schrijven is moeilijk te maken;
- De algemene voorwaarde zijn moordend voor de aanbieder;
- De onafhankelijkheid van externe partijen wordt niet waargemaakt;
- De verbinding met correct verandermanagement ontbreekt/ digitalisering als doel i.p.v. middel;
- Er is geen businesscase ingericht door de aanbieder/continuïteit in gevaar;
- Markt partijen moeten telkens opnieuw aanbieden;
- Het instrument mantelcontract is niet goed uit te nutten.

Programma van Eisen
‘Het is wel heel erg ingewikkeld om een bestek te schrijven zonder dat er voldoende zicht is op aanbieders, oplossingen, risico's, kosten en doorlooptijden', schrijven de auteurs van Eerlijk Bestek, een boekje uitgegeven
door Het Expertise Centrum en bij deze expertsessie gebruikt ter voorbereiding. Marktonderzoek vooraf is volgens hen beslist noodzakelijk. Aan de DocXS-tafel stelt men vast dat die voorwaarde voor succesvol aanbesteden te vaak achterwege blijft. Gemeenten, maar ook andere overheidsinstellingen denken dat ze uniek
zijn, dat hun documenten sterk afwijken van die van andere gemeenten en dat hun projecten unieke projecten zijn. Dat leidt tot de vaststelling dat de Programma's van Eisen bij objectief vergelijkbare projecten toch sterk afwijkende bestekbeschrijvingen kennen. Lastig voor beide partijen. Het inkoopteam aan overheidszijde doet werk dat al eerder is gedaan en komt zonder
goede referenties kennelijk tot andere inzichten. Het biedende team moet telkens
opnieuw op maat aanbieden. Dat is tijdrovend en prijsopdrijvend.
Een Programma van Eisen dat kwalitatief onder de maat is, leidt bijna per definitie tot projecten die na aanbesteding uit de pas gaan lopen. Dat is een groot risico voor beide partijen. Leveranciers zouden eigenlijk niet moeten inschrijven op dergelijke projecten. Maar het hemd is nader dan de rok. Omzet is belangrijker dan geen omzet. En anders gaat het geld natuurlijk naar een concurrent.
Bovendien, optimisme is een typische ondernemerskwaliteit: ‘mogelijk
dat tijdens het project de specificaties vanzelf helder worden, als we de buit
eerst maar eens binnen hebben.'

Selectiecriteria
Selectiecriteria zijn altijd limitatief en behandelen zaken als de persoonlijke
situatie van de leverancier, diens bevoegdheden, zijn financiële draagkracht,
minimale kwaliteitseisen en eventuele normeringen of certificeringen.

Gunning gaat aan de hand van slechts twee criteria die bepalen welke aanbieding
de beste is. Deze criteria zijn (1) de laagste prijs en (2) de economisch meest voordelige aanbieding (EMVA). De EMVA komt het meest voor en bestaat naast de prijs uit enkele andere factoren (de wensen uit het bestek) die samen gewogen tot de beste aanbieding moeten leiden.
Prijs geeft vaak voor 40 tot 60 procent de doorslag. Wat vaak ontbreekt, zo wordt aan deze tafel vastgesteld, zijn de zogenoemde knockout-criteria. Eén van
de gespreksdeelnemers kent bijvoorbeeld een aanbesteding die is gegaan naar de leverancier die het project aanbood voor slechts 1 euro. Een symbolische prijs, die echter in de weging (prijs telde voor 50 procent) zo'n groot gewicht in de schaal legde dat de aanbieding bij toepassing van de objectieve gunningcriteria
wel naar deze leverancier moest gaan. Terwijl hij niet in staat was de door de
aanbieder gehanteerde vijf testdossiers te scannen! Als de testresultaten tot de knockout-criteria hadden behoord, had dat de klant een moeras van moeilijkheden kunnen besparen. Want klanten zijn slecht af met wat op het eerste gezicht een koopje leek.
Maar ook de markt heeft last van dit soort praktijken, want het leveranciersimago heeft er sterk onder te lijden.

Geen onafhankelijkheid
Aan de DocXS-tafel komt ter sprake dat adviesbureaus die zich hebben gespecialiseerd in het begeleiden van aanbestedingen door overheidsinstellingen,
soms belangen hebben in opleidingsinstituten, systeemintegratoren, softwareleveranciers of scanfabrikanten. Zelfstandige adviseurs, veel voorkomend in de documentindustrie, moeten sterk in hun schoenen staan om aanbiedingen en
verleidingen vanuit de leverancierswereld te weerstaan. Iedereen kent
voorbeelden van onderlinge relaties die zijn gebaseerd op provisies of andere, wederzijdse bevoordelingen.
Op zichzelf is dit minder verwerpelijk dan het lijkt, zo klinkt het in dit gezelschap. Normale klant-leveranciersrelaties zijn volstrekt afwezig bij aanbestedingen. Ze zijn geformaliseerd door de procedurele voorschriften van aanbestedingen. Het grijze gebied waarin men elkaar aftast, deposito's doet op de bank van geven en nemen, dat grijze gebied van het zakendoen waarin opdrachten worden gegund in plaats van gewonnen, hebben vrager en aanbieder bij aanbestedingen min of meer uitbesteed aan de consultant. Maar het zijn sterke schouders die een dergelijke weelde kunnen dragen. En veel adviseurs in het schemergebied bezwijken onder die druk.

Mantelcontracten
Bij een raamovereenkomst of mantelcontract schrijven aanbieders in op een aanbesteding die tot doel heeft voor een vastgestelde periode van drie of maximaal vier jaar een aantal voorkeursleveranciers te selecteren. De twee of drie partijen die een mantelcontract verwerven, hoeven dan niet telkens opnieuw per project een aanbestedingstraject te doorlopen. Wel moeten ze onderling concurreren op basis van ‘gewone' offertes waarin de uitgangspunten van prijs en voorwaarden vastliggen, want die zijn in de raamovereenkomst beschreven. Dit is bij de Rijksoverheid een populaire systematiek die echter een aantal lastige nadelen heeft voor de leveranciersmarkt, zo blijkt aan deze DocXS-tafel. Die nadelen gelden niet eens zozeer het feit dat markt- en productontwikkelingen die zich tijdens de looptijd van het mantelcontract voordoen, niet soepel in nieuwe beprijzing of betere servicekaders kunnen worden opgenomen. Want dat zijn bekende problemen, die bijvoorbeeld ook door de auteurs van het boekje Eerlijk Bestek worden gesignaleerd. Minder bekend maar aanzienlijk schadelijker is dat
rijksoverheden in de praktijk geen afnameverplichting hebben en een mantelcontract dat door de winnaars met veel bloed, zweet en tranen is verworven, een lege huls blijkt te zijn. ‘Terwijl we wel capaciteit moeten
vrijhouden om klaar te staan op het moment dat er een verzoek komt om aan te bieden op een project in de mantel, plus dat we alweer op volgende mantelcontracten moeten anticiperen die mogelijk ook nauwelijks business op gaan leveren', aldus één van de leveranciers aan tafel. Het is te vaak een zinloze bezigheid waarin partijen elkaar continue bezig houden. ‘Maar je durft als leverancier niet af te haken, want dan sta je daarna zeker drie of vier jaar buitenspel.'

Deze eerste DocXS-tafel inventariseerde een aantal belangrijke risico's die kleven aan de aanbesteding van documentdigitalisering. Het blijkt dat fouten en tekortkomingen samenhangen met het bijzondere karakter van deze aanbestedingen die met één been in de facilitaire- en met het andere in de ICT-wereld staan.
Geruststellend lijkt dat ze vermijdbaar zijn. Teleurstellend is dat dit, vooral als gevolg van onvoldoende voorbereiding en teveel opportunisme, te weinig gebeurt.

DEELNEMERS AAN DEZE DOCXS-TAFEL
Hein Hardholt, Provincie Drenthe
Peter de Jong, NVBA
Edwin Klijn, Koninklijke Bibliotheek
Maarten van der Klis, Karmac
Jan Kloeze, Document Manager
Gerrie de Koning, Gemeente Almere
Leon van Oosterom, Elveo
Laurens van Thiel, DataSpace
Monique Vermeulen, Doxis
Sander de Wolf, DocumentWereld
Peter Zwetsloot, PZC

Vraag het gratis DocXS-rapport aan via contact@docxs.nl